公共安全像空气，须臾不可离。维护公共安全，预防和化解公共安全紧急事态，是全人类时刻面临的共同挑战；筑起一道坚固的公共安全防御屏障，是全社会的共同期盼。

盘点最近几年发生的公共安全事件，或因自然灾害引发，或因人为失误酿成，或因各种因素叠加。中国社会加速现代化转型，公共安全的风险系数大大增加，公共安全防控挑战加大。人口聚集加剧了灾情疫情杀伤力，人流物流快捷加速产生链式反应。

3月4日，在湖南省株洲市渌口区一住宅小区前的值守点，工作人员为居民测量体温。新华社发陈思汗摄

维护公共安全的主战场，在基层一线。然而，各类公共安全事件暴露出基层的诸多不适、不灵、不快、不强，让人揪心：安全意识疏忽淡薄、预警机制不够健全、安全防范不够到位、监督管理多有漏洞、事故隐患大量存在、处置化解手忙脚乱、应急保障力有不及……危机应对能力不足的基层，正面临一道紧迫考题：如何防控公共安全风险并有效防御各类重大突发事件？

值此抗疫发生积极变化之时，半月谈从基层应对公共安全危机时显露的十个薄弱方面，探讨如何修补裂隙、堵塞漏洞、消除隐患，在基层编织起全方位、立体化的公共安全防御体系，使基层一线有条件有能力在任何时候都能快速反应、有效应对公共安全突发事件。

一、危情预警：

在第一道防线拉响警报

基层，是发出危情信号的“烽火台”，也是防御突发危机的第一道防线。

从此次新冠肺炎疫情回溯此前的几次公共安全风险来看，作为应急管理的第一道防线，信息预警体系的建设和完善，应解决“三失”难题。

——提升风险意识，解决专业预警失明。此次疫情让大家又一次认识了冠状病毒的杀伤力，更让人注意到非传统国家安全的重要性。传染病暴发属于一类突发公共卫生危机，其潜在风险不仅限于卫生健康领域，更关乎经济社会的正常运行，乃至国家安全的基础。多位专家表示，我们只有更新风险观，尽可能关注到今日安全挑战的可能来源，才能有效防范公共安全失明。

受访人士谈到，在一些突发公共安全事件中，专业人士及机构主动或被动失语，也是造成预警失明的原因。来自基层一线报忧的话也许不好听，但如果掌握真实情况的人“不敢言”，后果难以想象。专家呼吁，必须保证专业预警及时、全面披露，这样才可能未雨绸缪，进而有效应对。

3月9日，在广州地铁海珠广场站，工作人员通过红外线体温仪对进站乘客体温进行监测。新华社记者 卢汉欣 摄

——衔接制度断点，解决专业预警失真。专业预警只是公共安全防控的第一站，披露的信息向外传播，必须有一条时刻通畅的绿色通道。如果意外关卡太多，预警必然滞后甚至失真。值得注意的是，监测部门与决策部门的运作如果不能衔接互通，造成监测机制空转，后果更令人担心。“看到险情的人没法拉警报，负责拉警报的人又看不到险情”，可能带来不能承受之结果。

预警是一件专业要求甚高的工作，如果预警机制中缺乏有足够判断力的专家，如此“人的断点”更可怕。公共安全危机的处置是复杂的系统工程，往往需要多方面专家精密配合。因此，长效的专家会商制度，相配套的专家负责制，就必须成为公共安全预警不可缺省的制度安排。

基层预警方式陈旧落后，亟待引起关注。中部某市在疫情暴发前期感染人数并不多，但随着当地疾控部门及时更新流行病学调查手段，引入大数据信息比对，隐藏的多起群体聚集感染风险很快显形。政府随即采取封锁小区、隔离人员等举措，避免了疫情升级。

——善用新兴技术，解决预警失能的问题。清华大学合肥公共安全研究院科研部主任付明表示，见微可以知著，从公共卫生到更广泛的公共安全领域，都应建立一套全国统一、高效、快速、准确的数据接报和监测预警平台，让预警真正实现深度信息化、全程智能化。

二、专业处置：

保障专业人员专心做好专业事

现代社会面临的各种公共安全危机，处置的专业性要求越来越高，包含众多专业门类。此次新冠肺炎疫情处置中，基层专业处置力量严重不足，成为难以回避的问题。

——专业人员流失严重，应急人才“假饱和”。中国疾控中心研究员曾光在去年6月召开的“中国医改十年研讨会”上指出，近3年来，仅国家疾控中心流失的中青年骨干就有百人之多，有些地方疾控机构人才流失可能更严重。

一项调查显示，2018年全国疾控系统流失2904人，其中2114人为专业技术人员，有的县区连续14年没有进过1名工作人员。

经费保障普遍不足，职工收入大幅降低，是人才流失的重要原因。“同样是医学院校毕业的，一个在疾控部门工作，一个在医院工作，收入差距是比较大的。”去年全国两会期间，全国人大教育科学文化卫生委员会副主任委员吴恒对此也曾表示担忧。

不但人手少，还陷入“悖论”中。基层应急工作人员说，预防、监管工作做得越好，越得不到社会和政府部门的重视。

天津市河西区疾控中心核酸检测实验室工作人员在病毒检测中进行核酸提取。新华社发

半月谈记者了解到，有的地区只在省级层面保留了疾控中心，省级以下疾控中心被卫生监督所整合；有的地方将公共卫生应急机构挂靠在其他科室，工作人员多为兼职。

——职责不明确，权责不匹配。近年来，部分地区疾控中心职能定位开始模糊，传统的疾控中心五大卫生职能弱化，慢性病防治任务不断增加，已经逐渐代替传染病防治，成为主流业务。

“每次督导业务问题写得满满的，都由社区医院领导签字并告知，但最后改不改我们却无法左右。即使多次下督导整改单，仍然无效。”一名基层疾控中心工作人员表示，疾控中心负责乡镇和社区卫生服务中心的业务指导工作，但没有考核权。

3月3日，在吕梁市疾控中心的试剂准备区内，张慧变准备把配置好的反应体系分装到八连管中。新华社记者 杨晨光 摄

综合来看，监督管理制度落后、人才队伍保障制度缺失等原因，导致基层包括公共卫生应急在内的多项工作被动、滞后。对此，专家建议：

一是加大对公共卫生、公共安全领域的重视力度。曾光认为，政府应提供足够的经费保障，保证五级疾控系统的独立性和完整性，提高基层公共卫生人员的待遇。同时，加强专家队伍建设，鼓励专家对公共卫生问题发声，提高公共卫生的公信力。

二是及时修订应急预案。北京师范大学中国社会管理研究院教授朱光明指出，《国家流感大流行应急预案》里相当部分的防控举措已明显滞后，亟需充实更新。新的预案对于如何维护各类公共管理与服务机构正常运行要作出妥当安排。尤其要鼓励防控一线灵活采用各种有效措施，不必苛求防控对策与特定响应等级完全对应。

三是完善应急领域法制建设，将公共安全纳入发展战略。专家认为，2007年颁布施行的突发事件应对法是我国第一部应对各类突发事件的综合性法律，但缺乏执法主体，未明确主要负责部门，缺乏配套法规支持，应尽早启动突发事件应对法修订和配套法规建设工作。

复旦大学社会发展与公共政策学院教授滕五晓认为，应急管理体制建设应纳入国家经济社会总体发展战略规划，制定系统长远的应急管理体制建设规划，使应急管理体系适应经济社会快速发展的需要。

三、应急动员：

强化从平常状态迅即转入战时响应训练

突发公共安全事件，基层动员响应的程度决定了应对的力度。半月谈记者在调研中发现，基层的应急动员响应工作中，响应机制虚化弱化、协调配合不足、声势有余实效少等问题表现突出，难以遏阻公共安全风险。

多位受访基层干部群众介绍，平日里，基层的动员响应机制执行较少。干部群众多缺少居安思危意识、风险防控意识，相应的动员、模拟演练不足，导致关键时刻难以有效发挥作用。“有的根本没有动员响应的相关制度，有的只是文件里有，连干部自己也说不清。”中部一名基层干部说。

类似疫情防控、灾难应对、突发事件处置等问题，一旦动员响应，往往涉及多个部门的配合与协作，而基层“各吹各的号、各唱各的调”问题明显。幕阜山区一位镇长介绍，以防疫工作为例，“各个部门都提出自己的要求，最后都是汇集到基层来，不少要求、标准都不一致，给基层的执行带来困扰”。

一些地方，在动员响应方面声势浩大，却停留在口号上，实际动员效果大打折扣。多地受访群众介绍，有的地方宣传“硬核”防控举措，实际上是简单粗暴的“一刀切”，在争取群众理解、配合方面精细化不足，让群众心生怨气。“比如，此次疫情中，一些地方封路是直接把路挖断了，万一有人突然发病了，120都进不来。”

来自专家学者的调研发现，动员响应中，一些地方还存在明显的形式主义、官僚主义问题，导致“动员响应”变成“增加负担”。

专家认为，危机动员响应的弊端背后，反映了地方危机管理能力欠缺。从平常状态迅速转为动员响应状态，应是地方政府和干部具备的现代治理素质，目前这方面的状况不容乐观。

华中师范大学政治与国际关系学院教授、中国农村综合改革协同创新研究中心副主任袁方成建议，基层平时就要抓牢思想意识层面，增强风险认识，尤其要强化群众自我防控意识。

而基层一旦动员响应，就要抓严相关部门职责，压实防控责任，增强部门联动。压实防控责任，要按照“谁主管、谁负责”原则，编牢基层防控网。增强部门联动，要强化卫健、民政、组织、纪检、公安等横向部门联动机制，强化统筹安排、增强沟通协调、及时共享信息，真正形成响应合力。

四、技术支撑：

储备具体风险场景的专门技术解决方案

近年来，在公共安全问题突发处置过程中，大数据、云计算、机器人等新技术纷纷派上用场，受到广泛关注。不过，多位业内人士客观指出，新技术只是“小荷才露尖尖角”，在基层，人海战术仍是很多情况下唯一的选择。

技术应用“智慧量”还嫌不足。从最近一段时间各类公共安全风险的化解到此次疫情防控，大数据在某些方面成为扭转局面的利器。上海交通大学人工智能研究院总工程师金耀辉等专家指出，大数据技术并非仅仅是数据集成，而是由四部分构成的智慧化系统：信息统计，让人一目了然地了解风险的基本情况；异常检查，通过对一定时间段、一定区域的数据进行分析，及时发现异常情况；预测分析，根据已知的基本数据，预测情势未来可能发展；预见分析，对相关政策的后续影响进行评估。

专家直言，目前大部分大数据技术应用，实际上只能做到基础性信息统计。半月谈记者走访了一家宣称可实现风险预警的大数据科技公司，却得知该公司没有稳定的自主数据来源，只能经由公开信息乃至网站随意抓取拼凑起数据。半月谈记者试着询问公司技术人员能否做到预测7至14天内的全国疫情发展程度，只得到一句答复“大概武汉比较严重”。

基层治理手段革新未与技术进步同频共振。半月谈记者发现，目前不少标榜“智慧治理”的社区，所谓智慧化手段只是把人工填报表改为了手机端填写或扫码录入。在北京大学光华管理学院副院长张影等专家看来，这种皮相的“智慧化”只是人海战术略微提效的版本。

2月20日，在浙江省杭州市富阳区上官乡芳村检查点，工作人员展示手机上的“疫情防控云图”的实时数据。新华社记者 徐昱 摄

专家普遍认为，智慧治理的关键，在于治理逻辑的智慧化升级。尤其面对公共安全危机这类极端复杂情况，更要在“一盘棋”的高度运用智慧化新技术优化应对思路，而非仅仅在“一着棋”的水平上提升具体网格的技术更新。

针对突发事件的不同场景，缺少专业化与兼容性兼备的技术储备。今年2月2日零点，南京审计大学正式上线了新冠肺炎疫情监控信息采集区块链系统，但系统上线的第一个早晨，就出现了短时崩溃。南京审计大学的尝试不该轻易否定，但其反映出的问题值得深思——如果对各类公共安全可能风险的具体场景早已准备好专门的技术解决方案，局面又会是怎样？

当前，从抢险救灾到物资调度，特种机器人开始一显身手。不过，天津卡雷尔机器人技术有限公司负责人尹利等坦言，目前特种机器人在各领域应用还处在“各自为政”的局面，标准不一、兼容性不够是一大问题，使这一新技术难以真正在未知领域的风险情境中发挥应有的作用。

专家指出，公共安全突发事件虽然类别不一而足，但必须下好技术“先手棋”。针对专业化与兼容性兼备的技术需求，技术研发要有更高层次的整体思维，需要强化不同技术之间打破壁垒的融合创新。

五、物资保障：

静态储备与动态储备结合

公共安全事件突发，地方物资保障系统运转顺畅，就能把最急需的“弹药”送上火线。

不少专家学者、基层干部指出，储备体制机制不健全、统筹调配能力不足、发放配送不精准等，是导致基层突遇公共安全事件物资保障频频告急的主要原因。

一方面是实物储备缺乏，另一方面是各地产能储备非常有限。此次疫情发生后，各地医疗防护物资告急，只能八仙过海，一些甚至与生产防护服、口罩毫无关系的企业仓促上马生产防护用品。

相关部门的统筹调配能力不足，加剧了储备不足带来的负面影响。一些基层干部反映，本来用于应急的物资，却遭遇了“不急”的统筹调配：职能部门盲目等政府调度，下级干部坐等上级领导签字，火速筹集的物资想要进入目的地，却关卡重重……

1月27日，安徽省六安市裕安区一家医疗科技有限公司的工人在加工防护服。新华社发（陈力 摄）

河北经贸大学公共管理学院院长蔺丰奇等学者认为，统筹调配能力低下的主要原因是部门之间职能不清，难以有效协同。“从宏观上来讲，应急机制里都写了物资保障的问题，但执行起来却障碍重重。酒精、口罩、防护服，这都是突发卫生事件的必需品，一出事却发现什么都组织不上来。”蔺丰奇打了个比喻，“就像盖房子，水泥、钢筋、砖瓦都有了，设计方案也有了，但一到谁来盖、怎么盖的节骨眼上，没辙了。”

物资保障不畅，也与发放配送“最后一公里”的不精准有关。由于信息不对称、公开透明不够，一些地方应急物资闲置与紧缺并存，一些地方应急物资被随意分配。

半月谈记者走访还发现，在一些地方，本应由发改或工信等部门统筹调配的用于一线医护防疫人员的防护用品，却被“各种关系”通过非正当渠道取走。

针对基层物资保障短板，多位专家和基层干部建议，在物资储备上，应静态储备与动态储备结合，科学调整储备的品类、规模、结构，并根据物资的特点进行周转更新。在产能储备上，除了储能于相关生产企业外，对与应急物资有关联的生产企业也要加强规划引导，确保有需要时可随时转产。

另外，要充分利用社会物流体系参与物资调配，比如平时可加强大型生鲜连锁企业的引导，关键时刻利用它们迅速建立起灵活机动的生鲜配送机制服务群众。特别应重视建立应急物资供需发布平台，解决因为信息不对称造成的资源浪费，提高物资发放的透明度，防范权力寻租。

六、管制服务：

建立基层公共服务应急处突能力培训体系

公共安全事件突发后，需要公共服务系统“超负荷”运转、“超常规”支持，以保障人们在特殊时期的正常生活。此次在新冠肺炎疫情这样大范围的重大公共卫生事件突袭之下，基层公共服务资源配备不足、公共服务能力有限等问题突出。

设备不足、仪器老化、专业人员少……基层的公共卫生服务一直存在短板，此次疫情基层短板格外凸显。装网线，找WiFi，注册软件账户，录公开课……在线教育相关配套资源也是此次疫情中紧缺资源，许多地方在线教育资源除了教室，其余一切都要重新开始配备。

基层公共服务的平时战时转换机制尚未建立，公共服务系统遭遇较大突发情况时，便手足无措。

半月谈记者了解到，多数社区的服务系统缺少面对突发性公共安全事件的处置预案，临战指挥混乱，部分地方的公共服务系统“战时运转”能力堪忧。

武汉市江岸区花桥社区志愿者蒋晨一（左）和下沉社区的干部谢文先来到一名独居老人家为其送菜（2月20日摄）。新华社记者沈伯韩摄

东北一名社区党委书记谈起此次应对疫情的过程：社区工作人员第一时间全部到岗，先是按照上级政府的指示发放致居民的一封信，然后开始排查、消杀等防控工作，但到底该怎么干、谁来干，基本没人清楚。“大家就是打乱仗，登记排查、宣传、站岗、封闭式管理方法等都不明确，工作比较忙乱，贪黑起早，但没有秩序。”

应急体制下，很多事情容易流于粗糙，群众个性化需求如何在“战时”公共服务系统中得到精准回应，目前也是空白。培训少、专业知识欠缺，往往导致基层突遇异常情况时，服务不精准、不充分的毛病凸显。

比如此次防疫，许多社区都在第一时间对小区实行封闭式管理，但不少小区业主直到2月下旬才接到社区人员打来电话，询问是否有外地返回人员。

基层公共服务系统遭遇突发事件时的种种尴尬，原因之一是多年来基层公共资源投入的相对不足。

基层干部建议逐步加大基层公共服务资源投入力度。通过加大转移支付力度，适当增加基层财政预算经费，保障基层公共服务设施项目资金和为民服务经费投入，建立基层公共服务应急处突专业能力培训体系，夯实基层公共服务基础。

盘活存量也是关键。如今，部分地方仍有不少公共服务资源处于沉睡、闲置状态。要进一步有效整合基层教育、医疗等现有资源，使其在关键时刻能发挥作用。

山东省兰陵县兰陵镇公庄村党支部书记魏光波说，近年来，各地在农村阵地建设、农家书屋建设、党员远程培训等项目中，给广大农村也包括众多贫困村都配备了电脑、电视等硬件设备，一旦有事，这些资源都可投入应急状态下的公共服务需要。

七、社会救援：

为社会组织介入提供法律保障和规范

当前在处置突发公共安全事件的过程中，政府及相关单位通常占据主导位置。这是我国社会治理中长期存在的惯性思维：涉及公共安全的事件理所应当由政府全盘处置。群众相信政府的执行力，这并无不妥。但从处置成效来看，政府几乎包揽突发事件所有阶段的全部工作，社会组织参与不足，整体上削弱了应对突发公共安全事件的成效。

长期由政府大包大揽惯性下，人们便缺乏参与动力，认为不管遇到什么事，都该是政府的事。甚至一些群众认为帮助政府没有“好处”或“费力不讨好”。

同时，地方政府也普遍缺乏发动群众参与的手段。中部某省一位村支书说，以前，有农业税和投工投劳，各级干部与群众打交道较多。如今，90%的群众不找村干部，另外10%跟村干部有来往，但反映的问题却绝大多数解决不了。“发动群众没抓手，就连召集党员开会，不发钱都不愿意参加。”

在突发公共安全事件中，社会组织大多受命于各级政府的行政命令而非自发行动。政府部门与社会组织之间的协调、指挥机制不顺畅，导致协同水平不高。

2月5日，长沙蓝天救援队队员在长沙市马王街社区内消毒杀菌。新华社发（陈振海摄）

2月5日，长沙蓝天救援队队员准备进入长沙磁浮高铁站消毒杀菌。新华社发（陈振海摄）

另外，社会组织在面对突发事件时往往缺乏统一管理，各自为战。加之信息不对称、供需不匹配、活动不规范，社会组织在面对复杂场面时也无计可施。

社会组织参与公共安全事件制度保障仍不健全。我国目前关于社会救援力量参与救援的制度大多停留于宏观层面，原则性规定多，可操作性规定少，相应的工作制度也没有形成，社会力量参与救援往往缺乏正式的、制度化的渠道。

参与渠道少而不畅，也让社会组织未能在实战中进一步提升自身专业性。据不完全统计，我国有4000多家社会救援组织，只有不足800家具有专业水平。

中部某地蓝天救援队一位负责人表示，当前，规范化建设是我国社会救援组织的短板，不少社会组织尚未发育成熟，缺乏明确的组织制度，内部组织机构松散，工作陷于停顿和半停顿状态，自我管理能力不足，以至于关键时刻无法发挥作用。

对比来看，发达国家的志愿组织，具有很好的社会服务意识，志愿组织的专业化程度很高。比如一旦发生突发事件，志愿者会以最快速度集结起来，以专业化技术配合政府为民众提供服务。

专家建议，除了给社会力量提供更多参与机会外，更要想方设法让社会力量在参与中无后顾之忧，并提高自身的专业水平。应建立健全相应法律法规，明确社会救援力量的权利和义务，为社会组织介入提供法律上的保障和规范；积极拓宽社会组织的参与途径，通过购买服务、签订合作协议等方式，鼓励专业社会组织与政府有关部门展开专业化合作，制定标准、有效联动，以高效的指挥协调体制来调动资源，发挥社会专业力量的潜力。

八、信息引导：

充分重视掌握信息生态主动权

突发公共安全事件时，往往需要面对两种“情”况：一是“事情”，二是“舆情”。相比于应对事情本身，舆情的走向不确定性较大。在公共安全事件中，人们普遍缺失“信息安全感”，一旦应对不当，极易引发舆情方面的“次生灾害”。

半月谈记者调查发现，公共安全事件突发，部分地方缺乏有效信息引导，导致群众应对失当；有的对突发公共安全事件的舆论场研判不足，对群众心理缺乏了解和预判，导致群众产生恐慌情绪。

责任编辑：小林